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                          北京信用擔保業協會

                          行業研究

                          社會信用法的立法模式選擇

                          來源:《中國法學》期刊 責編:崔富強 時間:2021-02-24 13:16:07 瀏覽次數:

                          作者:王偉

                           

                          社會信用法是一個將德性以及制度層面的誠信上升為法律層面誠信的一種努力和嘗試。根據筆者研究中所觀察到的各類觀點,社會信用法的立法進路可以概括為兩種立法方案、四類立法模式:

                          第一種方案:“分別調整”立法方案。該主張認為,在信用主體方面應當區分私權利主體和公權力主體,在信用客體方面區分經濟信用和公共信用,分別進行立法調整。本文所論述的“小法”模式、“中法”模式屬于此種方案。

                          第二種方案:“整體調整”立法方案。本主張以當前的四大誠信體系建設為基礎,將其整體納入社會信用法中,確立基本規則體系。本文所論證的“折中”立法模式,屬于該類立法模式。此外,還有一種主張全面規定私權利主體信用、公權力主體信用的立法設計,可以將其概括為“大法”模式,類似于較為系統完整的社會信用法典,也屬于“整體調整”立法。

                          按照信用主體、信用客體的形式與實質結合程度,可以將以上兩種立法方案細分為小法、中法、大法、折中法四種立法模式。各類立法模式之基本法律構造如下:

                            1.關于“小法”模式

                            “小法”模式對信用采狹義界定,強調信用的可量化性,僅僅規制私權利主體履約方面的經濟信用,即:經濟信用=私權利主體+履約狀態。征信、評級等活動是最為典型的經濟信用關系的體現。按照傳統的征信制度,信用特指基于金融債權債務關系而產生的信用關系。按照權威定義,征信的核心要義是征集和提供經濟活動中的信用信息,從而幫助市場主體判斷和控制交易風險、進行信用管理。(22)除金融領域外,部分非金融領域的經濟債權債務關系(如商業機構之間的賒銷行為等)也可以成為高度制度化的信用客體。按照上述界定,信用立法就應該按照經典的經濟信用進行設計,對經濟領域可量化的信用關系進行單獨法律調整。

                            2.關于“中法”模式

                            “中法”模式對“信用”采中義界定,認為信用主體是指私權利主體,但客體不僅僅包括經濟信用中的履約狀態,也包括公共信用中的守法狀態。因此,信用=私權利主體+履約狀態+守法狀態。這種觀點認為,信用立法應當以私權利主體的活動(包括經濟活動和社會活動)等作為調整對象。在客體方面,首先應包括履約狀態。同時,按照社會契約論的觀點,違反法律就是一種違反社會契約的行為,也違反了公眾對社會成員守法狀態的合理期待,因此守法狀態應成為信用法的重要調整內容。按照中義的觀點,私權利主體的經濟信用關系和公共信用關系均應納入社會信用法的調整范圍。

                            3.關于“大法”模式

                            “大法”模式對“信用”采廣義界定。在主體上,包括私權利主體和公權力主體;在客體上,包括履約狀態和守法狀態,即:信用=私權利主體信用+公權力主體信用。該觀點認為,我國的信用建設政策、實踐及地方立法都已經遠遠超越了私權利主體信用的范疇。從《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》等相關信用建設政策來看,社會信用體系的重點包括政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信等四大誠信體系。社會信用法的調整范圍不應僅僅局限于私權利主體,也應當包括公權力主體。公權力主體不僅僅是信用基礎設施的構建者和信用秩序的監督者,其本身也是社會誠信建設的主體之一。因此,社會信用法應當對私權利主體的信用和公權力主體的信用進行全面規定。

                            4.關于“折中”立法模式

                            這是取乎于“大法”和“中法”模式之間的一種立法選擇。即:重點調整私權利主體的信用問題,對公權力主體的誠信問題主要是基于價值觀層面的要求而僅作原則性規定。與“大法”模式要求全面規定公權力主體的信用問題相比,“折中”模式對公權力主體的信用問題僅作原則性規制。目前,我國地方信用立法普遍采取該種模式。

                            本文選擇的立法方案: 適度整體化“折中”立法模式

                            基于當前誠信價值觀的公私一體要求以及當前社會信用建設的現實實踐,整體立法是比較理想的一種立法模式。如前所述,整體立法方案可以概括為“大法”和“折中法”兩類立法模式,在這兩類模式之間如何權衡?關鍵在于現有實踐是否可以為公權力主體的信用建設提供足夠豐富的立法資源和支撐。筆者認為,在學理層面提出的社會信用法“大法”模式,尚不具備豐富的法治實踐基礎,更多還是一種學術理想,缺乏轉變為現實立法的必要條件。

                          筆者建議,未來的社會信用法應當將適度整體化的“折中”立法模式作為優先考慮的方案。“折中”立法模式下適度整體化的方案設計,是基于統一的誠信價值和適度整體調整便利而進行的立法體例設計,它以私權利主體的經濟信用和公共信用為立法調整重點,適度銜接公權力主體信用建設問題,從而在法治理想和實用主義立法觀之間尋求最大限度的均衡。適度整體化的“折中”立法,應重點形成如下的立法規制思路:

                          1.針對信用客體進行規制的立法進路

                            形成類型化的立法規制邏輯??啥攘康慕洕庞米鳛橐环N經典的信用形式,與公共信用存在的顯著區別是不言而喻的,學者也嘗試對兩者的功能進行合理界分。林鈞躍先生曾建議,我國的信用體系可以區分為社會信用與社會誠信,兩者應分別擔負不同的功能。以貨幣單位直接度量的信用形式主要服務于經濟治理,而不可度量的信用關系可以命名為“社會誠信體系”,定位于社會治理。

                          筆者認為,社會信用法在形式上可以同時包容經濟信用和公共信用兩類制度,但具體的立法規則和實踐應尊重兩種信用制度的實質運行機理,尤其不能打亂經濟信用的運行邏輯和理論范式。在立法結構上可以按照“整體立法、分章規制”的思路,在社會信用法中分設“經濟信用制度”“公共信用制度”兩章,分別規定經濟信用和公共信用制度,從而體現兩類制度各自的運行邏輯和法治要求。由此,經濟信用和公共信用就能各就其位、各得其所、神形兼備,并依托于信用信息傳遞、失信懲戒、信用修復、守信激勵、信用服務、權益保護等重要制度體系發揮其治理功能,真正歸化于統一的社會信用法。

                            確立信用信息傳遞和利用的基礎性地位。信用信息的傳遞和利用是社會信用體系的運行基礎。社會信用法應當以信用信息規制為切入點,以促進信用信息的傳遞和利用為重點,形成信用信息采集、歸集、共享、披露(公開或查詢)等重要規則體系。

                          對公共信用制度中的失信懲戒機制進行重點規制。當前所謂“泛信用化”的問題集中體現于公共信用領域,在失信懲戒方面尤為突出。如前所述,對于此類失信懲戒需要確立懲戒法定、過罰相當、責任自負等法治原則和規則體系,以使違法行為的嚴重性和懲戒措施的嚴厲性相匹配。與失信懲戒措施前后相續的信用修復機制,旨在為受到失信懲戒的行為人提供重塑信用的機會。構建公平合理的信用修復機制,也同樣是立法的重點。

                            值得關注的是,2020年12月18日國務院辦公廳發布《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。

                            《指導意見》將“依法依規”作為社會信用建設的首要原則,以公共信用法治化為重點,提出了全面系統的法治思路和方案。

                            《指導意見》提出的法治要求之高之嚴,可謂前所未有,標志著信用建設正在步入法治化的新境界。其一,確立中央立法主導的法治格局。

                            《指導意見》明確由中央主導社會信用建設基本立法、基本規則、基礎目錄、基礎清單,強化信用立法的統一性和權威性,地方則通過效力層級較高的地方性法規細化和補充相關規則、目錄、清單等。其 二,強化對公權力的約束。

                            《指導意見》采納了公共信用信息目錄、失信懲戒措施清單等被實踐證明行之有效的制度,大幅提高嚴重失信主體名單的設定權限,對公權力形成了有效的法律約束。

                            筆者認為,《指導意見》很好回應了公共信用中“什么往里裝”“如何裝”這兩個重大問題,為更好實踐失信懲戒法定等法治原則提供了具體可行的路徑和方案。無疑,作為對公共信用法治化基本框架的一次系統闡釋,《指導意見》為未來的社會信用法提供了可資借鑒的重要法治經驗。

                          2.針對信用主體進行規制的立法進路

                            公私兩類主體的信用問題具有統一的精神和價值觀基礎,故可以通過統一的立法進行調整,但在調整邏輯上,公權力主體的信用問題必須符合政治領域的法治要求,私權利主體的信用調整則必須符合經濟和社會領域的法治要求。考察地方信用立法關于政務誠信、司法公信的規定,主要特點是:

                            其一,原則規定公權力主體誠實守信的一般義務和責任;

                            其二,原則規定公權力主體信用建設的制度框架。這些“地方試驗”所取得的立法經驗值得社會信用法借鑒。

                          社會信用法對公權力主體信用問題進行法律調整,其基本定位是

                            其一,對公權力主體誠信價值觀進行宣示性、原則性規定,闡明公權力主體誠實守信的基本法律價值觀,由此凝聚和宣示法治共識。

                            其二,在此基礎上構建政務誠信和司法公信的基礎性制度框架,包括信用信息傳遞機制、失信懲戒機制、信用評價和監督機制等。

                            就立法實現而言,筆者的基本設想是,在社會信用法中專設“政務誠信與司法公信”一章,對公權力主體的信用建設進行規則配置,使之成為調整公權力主體信用問題的頂層法律依據。相關制度設想列表展示如下:

                          分別立法模式的缺陷與不足評析

                          1.對“中法”模式的評析

                          “中法”模式的核心觀點是,社會信用法僅規定私權利主體的信用問題,公權力主體的信用建設問題另行立法。在筆者看來,這種按照主體性質切分立法的方案,較為符合法律教義學的邏輯,也不失為社會信用法的一種次優選擇方案。公法私法分野所揭示的基本觀念是,私權利主體的信用問題屬于經濟和社會范疇,而政務誠信和司法公信則更多屬于政治領域,分別立法進行調整更容易采取與主體性質相適應的法律調整手段。因此,“中法”模式所倡導的市民社會之法和政治領域之法徹底分開,不會與傳統的公私法劃分觀念產生直接的碰撞和沖擊。

                            然而,從社會信用立法的發展方向來看,“中法”模式的主要缺陷在于不能很好地反映實踐發展和現實需要,目前尚無地方立法采取該種模式。根據筆者觀察,主要原因在于:

                            其一,價值引領的局限性。“中法”模式對誠信價值觀的整體調整存在明顯不足,其將私權利主體信用和公權力主體信用截然分開,只規定私權利主體的信用問題,難以直接體現我們當前所倡導的公私一體的整體誠信觀。尤其是作為一部社會公眾高度期待的社會信用基本法,對政務誠信和司法公信卻保持“沉默”,將極大減損這部立法的價值引領性。

                            其二,公私融合關系被生硬分解不適應現實需要。由于社會信用法所調整信用關系的復雜性、廣泛性,社會信用法注定是一部“公私交融”的社會法,而不是理念層面的純凈私法或公法。

                            “中法”模式的不足固然可以通過制定其他專門立法加以彌補,如在“中法”模式的基礎上,通過另行制定政務誠信和司法公信的相關法律規則,從而以分別立法的形式實現對社會信用的法律規制。然而,這樣做也將導致法律調整過于繁復。由于立法資源具有稀缺性,為私權利主體立一部信用法,再對政務誠信和司法公信另行立法,這樣繁復的立法不能很好地因應社會發展的需要。如學者所言,法律資源具有稀缺性,需要對法律資源進行合理的配置和慎重選擇從而能夠實現法律制度的效用最大化。

                          2.對“小法”模式的評析

                            按照“小法”模式的邏輯,制度化的信用就是以債權債務關系為基礎的經濟信用。由此,信用立法的調整范圍應當是私權利主體的經濟信用關系。按照這一邏輯,可以將調整金融征信、評級等相關經濟信用領域的立法進行改造,使之升格為全國人大制定的法律,從而對經濟信用關系進行調整。

                            筆者認為,在長期的社會信用建設實踐中,我國將信用制度運用于社會治理,形成了具有中國特色的公共信用制度。當前,我國業已形成經濟信用和公共信用并存的格局,諸多法律法規已對公共信用機制予以確認,這是我們需要面對的一個法律現實。“小法”模式主張在立法中切割開信用的兩個衡量維度,甚至將信用等同于狹義上的金融或經濟信用,不符合我國社會信用建設實踐和信用立法趨勢,將導致社會信用立法的高度“碎片化”。誠然,作為具有高度技術化、制度化、法治化特征的金融征信等經濟信用制度,其立法應當繼續做優做強。

                          社會信用法當然要將經濟信用作為重要的調整對象,確立相應的法治原則和規則體系,為專門的金融乃至于經濟信用立法提供上位法根據,這是社會信用法的當然使命和任務。然而,如果試圖完全撇開現行社會信用實踐固化下來的制度格局,以狹義的經濟信用立法代替社會信用立法,則既不能反映我國社會信用建設的實踐變遷與立法要求,更無法體現誠信價值觀的引領要求。這樣的“小法”模式,可以成為一部狹義上的金融或經濟信用專門立法,但絕不可能成為一部符合當前社會信用體系建設語境和現實、能夠引領經濟信用和公共信用共同發展的社會信用基本法。

                             余論

                            社會信用法的目的是將經濟、社會、政治領域對于誠實守信價值觀的要求予以法律化,其立法方案乃至于制度構建,也必須回歸到現實的經濟社會變遷背景中,尋求最為妥當的解決方案。當前社會信用法立法之難,并不在于立法技術的匱乏或構建具體規則的困難,而在于法律如何在抽象理念與現實場景之間尋求最為合適的表達方式。無疑,法律發展的重心不在法條自身,而在社會本身。法律科學不是要用某個特定的實在法支配社會,而是要把人類社會本身當作自己的出發點。以法律的抽象命題來裁剪生活現實,一味強調遵循法律科學闡述的“原理”和只有在法學家想象的天地里才有的“公理”,失望就是不可避免的。

                          社會信用立法亟需通過對現實場景的定位探尋更多的法治共識,“折中”立法模式是對當今中國社會信用體系建設現實場景的真實回應,也有著更強的表達力,是筆者較為傾向的一種立法方案選擇。在全面推進法治中國建設的今天,我們唯有直面現實需要,回應人民群眾的期待,實現良法善治。也唯有如此,我們才能真正創制出一部屬于中國本土的社會信用法。

                          (注:本文節選自《論社會信用法的立法模式選擇》,原文刊登于《中國法學》2021年01期,作者:王偉。)


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